《關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》政策解讀

為全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于治水工作的重要論述精神，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，加強(qiáng)河湖生態(tài)流量保障工作，2020年4月17日，水利部印發(fā)了《關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。水利部水資源司負(fù)責(zé)人就《意見》有關(guān)問題，接受了記者的提問，從背景、意義、原則、生態(tài)流量確定和保障措施等方面進(jìn)行了系統(tǒng)解讀。
問：《意見》出臺的背景是什么？
答：河流生態(tài)流量是維系江河湖泊生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，是控制水資源開發(fā)強(qiáng)度的重要指標(biāo)和統(tǒng)籌“三生”用水的重要基礎(chǔ)，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和水利改革發(fā)展的全局。黨中央、國務(wù)院高度重視河湖生態(tài)流量保障工作，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理多次就河湖生態(tài)流量保障工作作出重要指示。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》對研究建立江河湖泊生態(tài)水量保障機(jī)制也提出了明確要求。

　　近年來，我國河湖生態(tài)流量保障工作不斷加強(qiáng)。水利部先后發(fā)布了河湖生態(tài)流量確定等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水行政主管部門從水資源管理審批監(jiān)管、水量調(diào)度、生態(tài)補(bǔ)水、監(jiān)測監(jiān)督、治理修復(fù)等方面，加強(qiáng)河湖生態(tài)流量保障工作，水生態(tài)狀況得到初步改善。但也應(yīng)該看到，受我國自然稟賦條件限制、不合理開發(fā)利用以及全球氣候變化等因素影響，部分流域區(qū)域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水矛盾仍然突出，河流斷流、湖泊萎縮、生物多樣性受損、生態(tài)服務(wù)功能下降等問題依然嚴(yán)峻。此外，河湖生態(tài)流量確定和保障工作在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、政策和管理等方面還存在不完善、不統(tǒng)一、監(jiān)管缺失等問題。基于此，經(jīng)深入研究、全面調(diào)研、充分論證并廣泛聽取意見，制定出臺了《意見》。
問：《意見》的總體定位是什么？
答：《意見》圍繞落實(shí)水利部“三定”方案賦予的指導(dǎo)河湖生態(tài)流量水量管理職責(zé)，著眼于科學(xué)合理確定生態(tài)流量保障目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)河湖生態(tài)流量保障管理，加快解決水生態(tài)損害問題，不斷改善河湖生態(tài)環(huán)境。注重把握以下四個方面：
一是把準(zhǔn)方向。堅(jiān)持人與自然和諧共生，把水資源作為最大的剛性約束，嚴(yán)控河湖開發(fā)強(qiáng)度，維系河湖生態(tài)系統(tǒng)功能，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。
二是統(tǒng)籌兼顧。水資源開發(fā)具有多用途、多目標(biāo)特征，因此，要根據(jù)水資源條件和生態(tài)保護(hù)需求，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，因地制宜，科學(xué)合理確定生態(tài)流量目標(biāo)。
三是切合實(shí)際。我國流域水資源稟賦條件不同，水資源開發(fā)利用程度、生態(tài)保護(hù)對象及其用水需求各異，面臨的水生態(tài)問題也不盡相同。開展河湖生態(tài)流量保障工作要充分考慮河湖水資源特性和河湖生態(tài)功能，兼顧河湖開發(fā)利用狀況，統(tǒng)籌需要與可能、近期與遠(yuǎn)期、治理與保護(hù)，有序推進(jìn)。

　　四是可以操作。河湖生態(tài)流量保障工作涉及流域與區(qū)域管理、河道內(nèi)用水與河道外用水、上下游左右岸等多方面。因此，要明確各方在生態(tài)流量保障方面的責(zé)任與義務(wù)，制定務(wù)實(shí)管用的生態(tài)流量保障措施，明確河湖生態(tài)流量管理責(zé)任體系、監(jiān)測預(yù)警體系和監(jiān)督考核體系，做到目標(biāo)明確、監(jiān)管到位，確保河湖生態(tài)流量保障工作落到實(shí)處。
問：河湖生態(tài)流量確定和保障的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)是什么。
答：《意見》提出：全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于治水工作的重要論述精神，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，緊緊圍繞“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，以維護(hù)河湖生態(tài)系統(tǒng)功能為目標(biāo)，科學(xué)確定生態(tài)流量，嚴(yán)格生態(tài)流量管理，強(qiáng)化生態(tài)流量監(jiān)測預(yù)警，加快建立目標(biāo)合理、責(zé)任明確、保障有力、監(jiān)管有效的河湖生態(tài)流量確定和保障體系，加快解決水生態(tài)損害突出問題，不斷改善河湖生態(tài)環(huán)境。
《意見》按照人水和諧綠色發(fā)展、合理統(tǒng)籌三生用水、分區(qū)分類分步推進(jìn)、落實(shí)責(zé)任嚴(yán)格監(jiān)管的原則，提出了分階段工作目標(biāo)：一是到2020年底，重要河湖生態(tài)流量目標(biāo)基本確定，生態(tài)流量監(jiān)管體系初步建立，推進(jìn)過度開發(fā)的重要河湖分階段生態(tài)流量目標(biāo)研究確定工作。二是到2025年，生態(tài)流量管理措施全面落實(shí)，長江、黃河、珠江、東南諸河及西南諸河干流及主要支流生態(tài)流量得到有力保障，淮河、松花江干流及主要支流生態(tài)流量保障程度顯著提升，海河、遼河、西北內(nèi)陸河被擠占的河湖生態(tài)用水逐步得到退還；重要湖泊生態(tài)水位得到有效維持。
問：《意見》在河湖生態(tài)流量確定事權(quán)劃分方面是怎么規(guī)定的？
答：《意見》明確，依據(jù)水資源管理權(quán)限，分級組織開展河湖生態(tài)流量確定工作。跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）江河湖泊生態(tài)流量目標(biāo)，由流域管理機(jī)構(gòu)商相關(guān)部門擬定并報水利部審定。其他跨行政區(qū)的河湖生態(tài)流量目標(biāo)，由共同的上一級水行政主管部門商相關(guān)地方人民政府有關(guān)部門擬定，報共同的上一級人民政府或其授權(quán)的部門審定，并報省級水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)備案。
問：河湖生態(tài)流量確定，是開展河湖生態(tài)流量管理的前提和基礎(chǔ)，也是工作的難點(diǎn)?！兑庖姟吩谶@方面做出了怎樣的規(guī)定？
答：目前關(guān)于河湖生態(tài)流量尚未形成統(tǒng)一的、較為完善的理論體系，學(xué)術(shù)界、管理界等認(rèn)識也不一致，生態(tài)流量的概念內(nèi)涵不同、術(shù)語表達(dá)多樣，計(jì)算方法繁多、針對性與可操作性不足。為統(tǒng)一思想、凝聚共識，水利部自2018年下半年開始組織開展了生態(tài)流量確定研究工作，廣泛聽取各方面的意見，在此基礎(chǔ)上提出了河湖生態(tài)流量的內(nèi)涵、確定的準(zhǔn)則和方法。

　　一是理清了河湖生態(tài)流量的內(nèi)涵。河湖生態(tài)流量是指為了維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，需要保留在河湖內(nèi)符合水質(zhì)要求的流量（水量、水位）及其過程。
二是確定生態(tài)流量應(yīng)以保障河湖生態(tài)保護(hù)對象用水需求為出發(fā)點(diǎn)。這是確定生態(tài)流量的重要基礎(chǔ)性和前提。生態(tài)保護(hù)對象主要包括河湖基本形態(tài)、基本棲息地、基本自凈能力等基本生態(tài)保護(hù)對象，以及保護(hù)要求明確的重要生態(tài)敏感區(qū)、水生生物多樣性、輸沙、河口壓咸等特殊生態(tài)保護(hù)對象。

　　三是規(guī)定了河湖生態(tài)流量控制斷面確定要求?！兑庖姟访鞔_，根據(jù)河湖生態(tài)保護(hù)對象，選擇跨行政區(qū)斷面、把口斷面（入海、入干流、入尾閭）、重要生態(tài)敏感區(qū)控制斷面、主要控制性水工程斷面等作為河湖生態(tài)流量控制斷面。

　　四是提出了河湖生態(tài)流量目標(biāo)的確定準(zhǔn)則和方法?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，應(yīng)按照河湖水資源條件和生態(tài)保護(hù)需求，選擇合適的方法計(jì)算并進(jìn)行水量平衡和可達(dá)性分析，綜合確定河湖生態(tài)流量目標(biāo)。針對我國各類河湖的特點(diǎn)，《意見》要求一般河流應(yīng)確定生態(tài)基流；具有特殊生態(tài)保護(hù)對象和河流，還應(yīng)確定敏感期生態(tài)流量；天然季節(jié)性河流，以維系河流廊道功能確定有水期生態(tài)水量目標(biāo)；水資源過度開發(fā)的河流，可結(jié)合流域區(qū)域水資源調(diào)配工程實(shí)施情況及水源條件，合理確定分階段生態(tài)流量目標(biāo)；平原河網(wǎng)、湖泊以維持基本生態(tài)功能為原則，確定平原河網(wǎng)、湖泊生態(tài)水位（水量）目標(biāo)。針對已建水工程，明確了生態(tài)流量復(fù)核要求。

　　問：落實(shí)河湖生態(tài)流量管理的措施有哪些？

　　答：《意見》從強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理、改善水工程生態(tài)流量泄放條件、加強(qiáng)河湖生態(tài)流量監(jiān)測、建立河湖生態(tài)流量預(yù)警機(jī)制等方面，明確了河湖生態(tài)流量管理措施。流域管理機(jī)構(gòu)或地方水行政主管部門應(yīng)把保障生態(tài)流量目標(biāo)作為硬約束，合理配置水資源，科學(xué)制定江河流域水量調(diào)度方案和調(diào)度計(jì)劃。對控制斷面流量（水量、水位）及其過程影響較大的水庫、水電站、閘壩、取水口應(yīng)納入調(diào)度管理范疇，實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度。水工程管理單位應(yīng)在保障生態(tài)流量泄放的前提下，執(zhí)行有關(guān)調(diào)度指令。新建、改建和擴(kuò)建水工程，應(yīng)落實(shí)生態(tài)流量泄放條件，并規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)及地方水行政主管部門應(yīng)建立生態(tài)流量預(yù)警機(jī)制。

問：將采取哪些措施保障河湖生態(tài)流量管理工作的組織實(shí)施？

答：生態(tài)流量保障工作涉及各方面，將從以下三個方面切實(shí)保障生態(tài)流量管理工作的落實(shí)。一是制定工作方案。流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水行政主管部門按照河湖管理權(quán)限，提出生態(tài)流量管理重點(diǎn)河湖名錄，抓緊研究制定河湖生態(tài)流量保障實(shí)施方案，明確河湖生態(tài)流量目標(biāo)、責(zé)任主體和主要任務(wù)、保障措施。二是強(qiáng)化監(jiān)督考核。采用信息化等手段，加強(qiáng)生態(tài)流量保障情況監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行處置。建立河湖生態(tài)流量評估機(jī)制，將河湖生態(tài)流量保障情況納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核。三是推進(jìn)科技支撐。深入開展生態(tài)流量確定方法、監(jiān)管措施、監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險防控、效果評價等方面的科學(xué)研究，健全河湖生態(tài)流量確定和保障的技術(shù)體系，推進(jìn)河湖生態(tài)流量保障制度建設(shè)，加大河湖生態(tài)流量保障典型經(jīng)驗(yàn)示范推廣。



來源：水利部水資源管理司